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北京城市更新规划:存量改造定下六大任务、不大拆大建强化科技赋能

来源:北京商报     时间:2021-09-01 09:15:47

8月31日,北京市政府印发《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》(以下简称《计划》),《计划》提出,要以北京城市总体规划为统领,落实北京市“十四五”规划要求;始终坚持有利于完善城市功能、有利于形成活力空间、有利于引入社会资本、有利于改善民生福祉,坚持规划引领、首善标准、市场主体、多方参与,坚持转变城市建设发展方式,由依靠增量开发向存量更新转变。

业内专家表示,《计划》相当于北京城市更新的“十四五”规划版本,对于最近五年的相关行动具有非常好的指导意义。

存量改造定下六大任务

北京已成为减量发展城市。首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林在接受北京商报记者采访时表示,减量发展重要途径是通过现有存量的调整来谋取发展空间,是通过对现存低效率的城市利用空间进行调整和提升来实现发展。

为实现由增量开发向存量更新转变,《计划》提出了明确的发展目标,其中,“国际科技创新中心”、“两区”建设、“国际消费中心城市”、京津冀协同发展成为重要的关键词。叶堂林告诉北京商报记者,《计划》是与北京城市未来发展目标和发展方向相一致、相匹配的。希望通过城市更新来优化城镇空间结构,进而为这些城市发展目标提供空间支撑。

“城市更新实质是对现有城市空间的优化配置,尤其是对一些不能适应首都功能发展的空间进行优化调整,对一些城市老旧空间通过补齐现代功能进而更好满足人民对美好生活的需要。”叶堂林说。

除了总体目标,《计划》还明确了六大项目任务,包括首都功能核心区平房(院落)申请式退租和保护性修缮、恢复性修建;老旧小区改造;危旧楼房改建和简易楼腾退改造;老旧楼宇与传统商圈改造升级;低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造;城镇棚户区改造。

其中要求,推动老城平房区保护更新,恢复传统四合院基本格局。持续推进平房(院落)申请式退租,拆除违法建设,到2025年,完成首都功能核心区平房(院落)10000户申请式退租和6000户修缮任务。

在老旧小区改造方面,要求到2025年,力争完成全市2000年底前建成需改造的1.6亿平方米老旧小区改造任务,重点推进本市500万平方米抗震节能综合改造任务、3100万平方米节能改造任务及群众改造意愿强烈的改造项目,配合做好6000万平方米中央单位在京老旧小区改造任务。此外,到2025年,还要基本完成134个在途城镇棚户区改造项目,完成30000户改造任务。

易居研究院智库中心研究总监严跃进在接受北京商报记者采访时表示,北京城市更新需要“啃骨头”,即部分更新项目有很多特殊性,需要采取非常细致和耐心的工作。这包括首都功能核心区平房、危旧楼房、简易楼等,它们都和北京特有的历史文化和住房制度等有关。另外此类城市更新的工作,也要充分考虑到北京疏解非首都功能等工作要求,要认真解决各类遗留问题,同时要注意从激活城市活力和转变城市发展方式等角度进行,真正啃掉这些“硬骨头”。

不搞大拆大建强化科技赋能

城市更新工作如何进行?《计划》明确,实施城市更新行动,聚焦城市建成区存量空间资源提质增效,不搞大拆大建,城市更新行动与疏解整治促提升专项行动进行有效衔接,规划利用好疏解腾退的空间资源。

在8月31日举行的新闻发布会上,住房和城乡建设部副部长黄艳也表示,“实施城市更新行动,要由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重。”目前一些地方出现了有悖初衷的苗头,比如开始计划大规模拆除旧城旧区,有的地方还发生了大规模砍老树现象。为了贯彻落实党中央决策部署,防止各地重走城市粗放开发建设老路,《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》已于当日正式印发实施。

黄艳表示,要划出城市更新重要底线,一方面,要控制大规模拆除,在老城区里面,除了违法建筑还有经过专业机构鉴定为危房的,不能够大规模、成片、集中地拆除现有建筑;另一方面要控制大规模增建,老城区本来就密度高、强度大,要防止加剧城市交通、市政安全等环境承载压力。

此外,黄艳还强调,要尊重居民意愿,不大规模异地拆迁。“我们支持就地就近安置,鼓励房屋所有者、使用人都来参与城市更新,主要是用共建共治共享美好生活家园的模式来推动城市更新。此外还要控制住房租金涨幅。有些地方大拆大建后,给群众租房带来困难,所以要降低市民尤其是低收入困难群体租房子的成本。”黄艳说。

“这次《计划》强调了居民和业主的作用,尤其是提到了‘鼓励居民、各类业主在城市更新中发挥主体主责作用’的导向,类似鼓励公众参与的做法,是值得肯定的。至少说明城市更新也不是简单的房企或投资者的事,也是一个基层资源挖掘和协调的过程。”严跃进说。

在不搞大拆大建的基础上,在叶堂林看来,现在提出城市更新,一定要站在当前时代背景下,要应用当前最新的技术,包括智慧城市、数字技术、韧性城市等。

为此,《计划》还提出,大力推进城市更新项目信息化、数字化、智能化升级改造,注重运用区块链、5G、人工智能、物联网以及新型绿色建材等新技术新材料,以城市更新为载体,广泛布设智慧城市应用场景,进一步提升城市更新改造空间资源的智能化管理和服务水平,提高绿色建筑效能,打造智慧小区、智慧楼宇、智慧商圈、智慧厂房、智慧园区,助力提升城市居住品质、提供便捷公共服务、推动产业优化升级、培育新兴消费模式。

单一“开发方式”转向“经营模式”

城市更新资金从哪儿来?《计划》强调要研究支持社会资本参与城市更新的政策机制,加快建立微利可持续的利益平衡和成本分担机制,形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式。畅通社会资本参与路径,鼓励市属、区属国有企业搭建平台,加强与社会资本合作,通过设立基金、委托经营、参股投资等方式,参与城市更新。发挥社会资本专业化运营管理优势,提前参与规划设计。

此外,鼓励资信实力强的民营企业全过程参与更新项目,形成投资盈利模式。对老旧楼宇与传统商圈改造升级、低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造等更新项目,市政府固定资产投资可按照相应比例给予支持。完善标准规范,提高审批效率,创新监管方式,为社会资本参与城市更新创造良好环境。

比如在老旧小区改造方面,《计划》就提出了,要积极探索老旧小区改造多方共担筹资模式,推广“劲松模式”“首开经验”,完善市场化实施机制。

黄艳表示,要加强统筹谋划,坚持城市体检评估先行,不增加地方隐性债务,探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。“我们主要是想推动由过去的单一‘开发方式’转向‘经营模式’,吸引社会力量参与更新,尤其是不搞政绩工程、面子工程,更注重补短板、惠民生的里子工程,统筹地上地下设施建设,提高城市的安全和韧性,尤其在社区层面,还是要注重补齐设施和服务短板,建设完整的居住社区。”黄艳说。

叶堂林认为,在资金来源方面,要结合具体城市更新项目类型积极引入社会资本,对未来能够盈利的项目是可以采取PPP模式引入社会资本的,如传统商圈改造,对于盈利能力弱的项目应通过政府的资金投入带动相关社会资金的投入。

严跃进还表示,此次北京政策,在强调社会资本参与的过程中,也明确强调推动更新项目建立自给自足的“造血”机制。这也要求对于城市更新后续的项目发展,有更好的规划。如果此类规划不到位,那么往往城市更新项目和市场需求脱节,导致城市更新项目社会价值和经济价值难以统一。据此,如何让城市更新项目持续运作,且形成非常好的商业价值,也是各类投资者等所需要关注的内容。

(记者 陶凤 吕银玲)

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